Población y territorio en el contexto del desarrollo local y federal. Una aplicación al caso de las pequeñas poblaciones.

Foto: ONG Proyecto Pulpería

La consideración del territorio y la dinámica de población es el marco necesario para poder interpretar las variables sociales y económicas, particularmente en sus aspectos jurídicos y  jurisdiccionales.

Siendo el desarrollo un concepto análogo que debe hacer coincidir la unidad y la diversidad a diferentes niveles de complejidad,  es fundamental que los pequeños desarrollos locales representen una cierta totalidad de un conjunto de sectores diversos en la realidad territorial, económica y social del país. Esas realidades locales que se manifiestan como totalidades iniciales, serán las partes de otros desarrollos más complejos que formarán nuevos ordenamientos territoriales que terminan configurando las provincias  – históricamente consolidadas – y éstas la unidad que expresa la organización territorial federal.

La proporcionalidad del crecimiento de los ordenamientos territoriales que se expresan como “unidades de desarrollo” respecto a las partes que lo constituyen, será el fin deseado por los diferentes niveles de Gobierno, que caracterizan un orden político federal.

Aquí es importante recordar que los territorios pueden expulsar o absorber población.

Se llaman “zonas deprimidas” las que expulsan población en forma crónica y “zonas hacinadas” las que terminan siendo el punto de llegada de esas poblaciones en movimiento. La función del territorio es arraigar a la población, antes que expulsarla o absorberla, por lo cual la movilidad de la población dentro del territorio constituye un desequilibrio que tenemos que analizar en sus causas y en sus consecuencias.

Los territorios, a medida que se deprimen económicamente, expulsan población. Cuando disminuye la densidad poblacional de una región los pequeños núcleos urbanos residuales van quedando separados, aislados, cada vez mas desconectados entre sí, y es cada vez más difícil y costoso abastecerlos con los servicios básicos y complementarios. Esto acelera la expulsión de población y aumenta la depresión económica. El crecimiento asimétrico del territorio podría semejarse a un desequilibrio metabólico que acumula materia en algunos sectores y vacía otros y que en conjunto constituye un crecimiento patológico, que va intoxicando a todo el organismo.

En el territorio de la Provincia de Buenos Aires veinte partidos han desaparecido económicamente y otros tantos han perdido su rol de referentes regionales. (Vigliocco)

Evidentemente la empresa económica no está pensada para solucionar estos problemas, sino para generar ganancias.  Sin embargo, el equilibrio entre la capacidad de producir y la capacidad de consumir – como el equilibrio energético en un sano metabolismo – es condición necesaria para el crecimiento económico y el desarrollo social.

En los análisis  económicos se acepta que las PyMES son las que ofrecen (demandan) el 75% de los puestos de trabajo y, en consecuencia, transfieren poder adquisitivo a la población local, fortaleciendo el arraigo de las familias en el territorio.

Ahora bien, también las PyMES sufren el encarecimiento de los servicios y abastecimientos como consecuencia del vaciamiento de población quedando cada vez más aisladas y, si no se las refuerza de alguna manera, seguirán la ruta migratoria hacia la periferia de las grandes ciudades.

El Planeamiento espacial

El plan estratégico es una sistematización del proceso de cambio que introduce un sistema  concertado y consensuado de toma de decisiones intermedias, las que no modifican el objetivo final tomado previamente. Es como un tren con punto de partida y de llegada determinado, que somete a discusión las vías  intermedias alternativas.

Las finalidades  de la empresa privada y del gobierno local, pudiendo ser  concurrentes,  son substancialmente distintas. El plan estratégico enfatiza  los aspectos de la competitividad económica, que es un aspecto básico – necesario pero no suficiente –  en la problemática  de los gobiernos locales  y el desarrollo regional en el marco federal.

Los modelos convencionales de planeamiento estratégico han privilegiado la pertenencia de las grandes aglomeraciones  urbanas a una red internacional de ciudades,  con un criterio competitivo  característico del análisis empresario y extrapolado al ámbito gubernamental.

Es respecto de las ciudades pequeñas  y medianas – y las áreas rurales anexas – donde los planes estratégicos se han demostrado insuficientes para promover procesos de desarrollo, ya que generan transferencias de rentas locales hacia las grandes organizaciones territoriales en vez de promover el  desarrollo potencial de los recursos  locales existentes.

Sin negar el éxito económico que puede derivarse  de la integración del poder  público con las empresas (fundamento del Planeamiento Estratégico), debemos destacar  la insuficiencia de este tipo de planeamiento para corregir los desequilibrios entre las diferentes áreas del territorio, por estar centrado en los mecanismos que regulan los circuitos internacionales  y en las ventajas del capital, potenciadas  por el conocimiento y  la tecnología.

El Desarrollo Local

Es muy importante la integración de las cadenas de las producciones regionales.

La integración vertical hacia un producto final permite que los pequeños productores primarios se beneficien con la elaboración y comercialización de su producción.

De la misma manera, las pequeñas unidades poblacionales de una microregión, pueden pertenecer a un agrupamiento ordenado, con referencia a un “lugar central”, que abastezca de los servicios más complejos a una zona conformada por decenas de ciudades intermedias y  múltiples unidades poblacionales menores, en contacto con los espacios rurales. El área de cobertura de un lugar central debería extender  sus servicios hasta la zona de influencia de otro lugar central, para que no haya superposición ni corrimiento de población.

La función económica y social de estas ciudades intermedias es revertir el flujo migratorio que actualmente comienza en las zonas rurales, hace escala en las ciudades intermedias y termina en los grandes aglomerados urbanos del Area Metropolitana Bonaerense (AMBA) o del Gran Rosario.

Para revertir la corriente migratoria, la ciudad intermedia que adquiere centralidad territorial debería generar un área de influencia hasta donde emite y organiza servicios. Para esto se debería reformular la estructura que da conectividad interna a cada microregión. Una distancia de 150 kmts a caballo se recorre en tres días y en automóvil, con buenos caminos, en un poco más de una hora. Esto depende de la conectividad intermedia, que debe vincular todos los puntos de la microregión con su lugar central.

Esta organización por distritos de desarrollo (DD), permitiría que los núcleos pequeños y las zonas rurales tengan acceso cercano a los servicios básicos de salud y educación. Se pueden definir dos instancias de complejidad intermedia en área de  50 kmts. y las complejidades mayores en el lugar central a no más de 150 kmts.

Este sistema poblacional intermedio (SPI), junto con la integración de las cadenas de valor agregado (VA) de las producciones locales, daría a este complejo funcional un umbral de demanda que justificaría ofertas interesantes para la empresa privada.

Las experiencias exitosas que se han realizado en la organización de microrregiones, (Tandil-Azul-Olavarría) – lugar central de la Región del Centro Bonaerense – ha frenado el corrimiento de población hacia Bahía Blanca, Mar del Plata y La Plata en forma eficiente, pero se ha convertido en un nuevo polo de absorción y vaciamiento, de poblados menores de su periferia.

Esto sucede porque un Plan de Desarrollo Urbano y Territorial debería ordenar la ocupación de todo el territorio de la Provincia haciendo que una zona de influencia de un lugar central, que puede ser multipolar, llegue hasta donde comienza otra zona de influencia de otro lugar central. De otra forma, el flujo migratorio puede revertir la corriente en forma patológica y convertir el lugar central en un lugar de hacinamiento.

Conclusión

Según los informes del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el crecimiento económico tiende a polarizar los ingresos y generar brechas sociales importantes. Es difícil para las grandes empresas generar empleos en la proporción suficiente para transferir poder adquisitivo a la población local, que impida el retraso de la demanda y  la contracción económica.

Por su parte estas grandes empresas, que deben priorizar la productividad, no solo ofrecen pocos puestos de trabajo, sino que expanden sus zonas de abastecimiento desplazando a las unidades productivas tradicionales, que van desapareciendo con migración de las zonas rurales a las grandes ciudades. Las zonas que se van despoblando son difíciles de abastecer (electrificación, caminos, etc.) y tampoco los servicios sociales básicos de educación, salud y seguridad, se pueden mantener. En definitiva, nos encontramos con un crecimiento económico sin equidad, sin empleo, sin arraigo, sin inclusión social y sin medio ambiente saludable.

Algunas propuestas.

En cada microrregión, organizada sobre criterios de reconocimiento por las realidades territoriales (pueblos y ciudades) que las conforman, se pueden equilibrar las variables productivas con las variables distributivas y con el crecimiento del tejido social.

Aquí debemos recordar las tres fases del desarrollo: el volumen del crecimiento, la estructuras del crecimiento y la calidad del crecimiento.

Debemos considerar dos economías complementarias. La economía de pequeñas unidades de producción, que ofrecen muchos puestos de trabajo, y más si están integradas en sus cadenas de valor hacia el mercado de consumo local, y las economías que, para ser competitivas en el mercado global, no deben incorporar mas costo laboral y social que el indispensable. La propuesta no es enfrentar estas dos economías sino hacerlas complementarias.

De modo similar debemos considerar la dispersión creciente de los pequeños  núcleos urbanos y su alejamiento y aislamiento de los servicios básicos.

Generando sistemas poblacionales intermedios-SPI, como una constelación  de una gran diversidad que, sin embargo, conforma una unidad territorial, ordenados en torno a un lugar central, lograríamos umbrales de demanda que interesen a la oferta privada de servicios  y que posibiliten el acceso de las familias – escalonado según complejidades crecientes –  a los servicios sociales.

Los pequeños Desarrollos Locales, en base a la integración de cadenas de valor verticales, deberían rodear a las grandes producciones, típicas de la Región Pampeana, generando trabajo y arraigo y ámbitos de proximidad y de seguridad.

Se podrá aspirar así al desarrollo equilibrado y con equidad de pueblos, ciudades, provincias y regiones que propone la Constitución Nacional en sus artículos 75 incisos 2, 18, 19 y 123 y 125 para alcanzar, desde el arraigo sostenido de la población en el territorio, un verdadero desarrollo federal.

 

Ignacio Garda Ortiz. Noviembre de 2016. Fundación Civilidad